В ЕС наблюдается приток беженцев из Украины в гораздо больших масштабах, чем в 2015-2016 годах. Каков будет статус новоприбывших; что можно сделать для неукраинцев, пытающихся уйти от конфликта; и что это означает для политики ЕС в отношении предоставления убежища в среднесрочной перспективе? Эти и другие вопросы рассматриваются в новом выпуске экспертного мнения ICMPD, подготовленном Хьюго Брэди, старшим стратегическим советником ICMPD. Данный выпуск был опубликован 28 февраля 2022 года на сайте www.icmpd.org. С ним также можно ознакомиться на английском или украинском языках.

Через неделю в ЕС въедет миллион беженцев

По состояние на воскресенье 27 февраля 370 тыс. граждан Украины, ЕС и третьих стран пересекли границу с соседними государствами ЕС, часто при температуре минус 10 градусов и ниже:

Польша      (213 тыс.)

Венгрия     (78 тыс.)

Словакия  (26 тыс.)

Румыния   (97 тыс.) (34 тыс. непосредственно из Украины, 63 тыс. через Молдову)*

К понедельнику общее количество выехавших из Украины составило 500 тыс. человек и продолжает расти, а в конечном итоге, по прогнозам УВКБ, от конфликта могут бежать до 4-5 млн. человек.

Среди основных пунктов пропуска – Медыка в Польше, Берегшурань в Венгрии, Вышне Немецке в Словакии и Сирет в Румынии (украинцы также пересекают границу в нижнем течении Дуная около Черного моря).

Первую волну составляют преимущественно женщины, дети и иностранцы, а взрослые мужчины-украинцы подлежат призыву на военную службу. На ранних этапах этот кризис характеризуется препятствиями, возникающими в связи выездным контролем и пробками на плохих дорогах с украинской стороны границы. Со стороны ЕС наибольшее время ожидания наблюдается в Польше (до 80 часов) и наименьшее – в Венгрии (1 час). На выходных местные органы власти в Украине начали несколько ослаблять ограничения на выезд, а в некоторых случаях движение стало двусторонним, поскольку украинские эмигранты возвращаются, чтобы сражаться или помогать в конфликте с российскими войсками.

Многие выезжающие в первой волне не являются гражданами Украины и происходят из самых разных стран: марокканцы, китайцы, индийцы, латиноамериканцы и др., некоторые из которых учились в украинских университетах. Большинство из них пытаются обеспечить себе текущую безопасность, а не долгосрочную защиту, и затем намерены вернуться домой. Это также представляет собой серьезный логистический вызов для стран региона, поскольку такие масштабы аналогичны массовой репатриации, наблюдавшейся после вспышки пандемии COVID. Существуют четкие рекомендации о том, как страны должны сотрудничать для обеспечения защиты и репатриации мигрантов, вынужденно перемещенных в сложившихся обстоятельствах и не имеющих средств, контактов и личных связей.

Их принимают центрально- и восточноевропейские государства ЕС

До начала войны Польша и Румыния подготовили базовые центры приема вместимостью 1 млн. человек каждый, Венгрия – около 600 тыс. человек, а Словакия – около 50 тыс. человек. Эти места, вероятно, будут заполнены очень скоро. Кризис создает, пожалуй, самую серьезную логистическую проблему, с которой восточноевропейским государствам когда-либо приходилось сталкивались в наше время, и, похоже, они с ней уверенно справляются. Национальные вооруженные силы мобилизуются в помочь прибывающим, а вдоль границы между ЕС и Украиной создана сеть центров временного приема. Пока только одна страна – Словакия – обратилась за помощью к Frontex – агентству пограничной охраны – для обеспечения границы личным составом.

Каждая страна применила политику открытых границ или объявила о ее ней, а Министр внутренних дел Польши Мариуш Камински заявил, что страна примет «столько, сколько будет на наших границах». Действие карантинных требований и требований о подтверждении вакцинации от Covid-19 для прибывающих беженцев временно приостанавливается.

Министр внутренних дел Чехии Вит Ракушан объявил на прошлой неделе, что его страна готова принять первых 5 тыс. человек, при этом ожидается, что это количество значительно возрастет, поскольку страна активно приглашает беженцев. Власти Чехии направили к польско-украинской границе эшелоны с гуманитарной помощью и предложили перевозить беженцев бесплатно (как это сделали Германия и Австрия).

Все четыре страны регистрируют прибывающих, но пограничный контроль ослаблен в соответствии с положением об исключении по гуманитарным соображениям Шенгенского кодекса ЕС о границах (Статья 6(5с)). Многие прибывающие минуют центры приема, направляясь в Шенгенскую зону. В Польше неукраинским гражданам из таких стран, как Бангладеш и Индия, оформляются краткосрочные визы перед репатриацией в соответствии со специальными соглашениями с их странами происхождения.

Большинство из них не будут «соискателями убежища» в лагерях беженцев

В настоящее время украинцам не требуется виза для въезда в Шенгенские страны, при этом они могут находиться в стране до 90 дней. Визовый режим с ЕС был либерализован в 2017 г., и впервые страна, имеющая безвизовый режим и граничащая с ЕС, также находится в состоянии войны.

Венгрия и Словакия уже объявили на прошлой неделе, что украинцы получат национальный статус «временной защиты». Однако многие прибывшие, скорее всего, вообще откажутся от статуса беженца. Так, пока менее 50 человек ходатайствовали о предоставлении убежища в Словакии.

Вот уже несколько лет украинцы являются главными экономическими мигрантами в Европе: 0,5 млн в год с 2016 г., из которых около 1,5 млн в настоящее время проживают в Польше на законных основаниях. (Для сравнения, всего около 6 тыс. чел. ходатайствовали о предоставлении убежища во всем ЕС в 2021 г.) По данным Евростата, следующие по величине украинские диаспоры находятся в Германии, Чехии, Венгрии, Испании и Италии. Так что приток мигрантов не ограничится только Восточной Европой.

Украинцы, уже имеющие семейные связи и знакомых, быстро сориентируются в открытой и ощущающей нехватку трудовых ресурсов экономике Центральной и Восточной Европы, а для получения социальных услуг будут полагаться, по крайней мере на начальном этапе, на личные связи. Польша уже рассматривает различные инициативы по интеграции на рынке труда, и в некоторых случаях частный сектор действует более динамично, предлагая прибывающим жилье и работу.

Однако число прибывающих лиц, не имеющих личных связей также быстро растет. Перед правительствами Восточной Европы стоит задача размещения и интеграции сотен тысяч людей, а также предоставления медицинских услуг и посттравматических консультаций, особенно учитывая профиль уязвимости многих из них. Детям нужно ходить в школу. Пожилым потребуется медицинская помощь.

Можно было бы извлечь полезные уроки из модели, по которой Турция оказывала помощь огромному количеству сирийцев в 2014 и 2015 годах, когда турецкие власти быстро создали целые новые коммунальные инфраструктуры (дома, больницы и школы) для размещения и интеграции прибывающих.

Страны ЕС, вероятно, предоставят статус временной защиты, включая доступ к рынку труда, в четверг

Министры внутренних дел ЕС встретятся в четверг для принятия решения о пакете мероприятий в условиях кризиса, включая перераспределение около 200 млн евро, которые могут быть незамедлительно предоставлены на нужды управления границами. (Намного больше средств будет мобилизовано в ближайшие недели.) Координация кризисного управления была налажена в рамках формата «Интегрированного политического кризисного реагирования» ЕС (IPCR), который использовался как во время миграционного кризиса 2015-2016 гг., так и во время кризиса, связанного с Covid. IPCR предоставляет возможность национальным должностным лицам взаимодействовать с учреждениями ЕС для обмена информацией о количестве прибывающих и текущих проблемах с целью выявления пробелов и неотложных потребностей. На данный момент одной из очевидных потребностей является обеспечение теплой одеждой и обогревательным оборудованием, а не, напр., аптечками первой помощи.

Важно отметить, что страны ЕС, вероятно, согласятся с планом Европейской комиссии по запуску Директивы ЕС о временной защите (TPD). Этот никогда ранее не применявшийся закон был принят в 2001 г. после пяти войн в бывшей Югославии в 1990-х годах. Он позволяет конкретной, четко определенной группе, массово спасающейся от конфликта, получить статус коллективной защиты в пределах ЕС. Это избавляет от необходимости проходить длительные процедуры оформления убежища каждому в отдельности и, что особенно важно, предоставляет вновь прибывшим доступ к рынку труда. В отличие от национального временного статуса, Директива о временной защите (TPD) также позволит украинцам перемещаться в пределах ЕС для налаживания личных связей.

Однако Директива о временной защите (TPD) не является панацеей (до прошлой недели Комиссия фактически занималась пересмотром нелюбимой директивы). Его главная ценность, очевидно, состоит в том, чтобы выступать символом политического единства и открытости для прибывающих масс. Даже если директива будет применена, обременительный второй этап, когда беженцев предстоит распределить по всему ЕС между изъявившими готовность принимающими странами, может так и не состояться. Один из вопросов заключается в том, предлагает ли Комиссия применять Директиву только в отношении украинских беженцев или же в отношении беженцев из Украины (т.е. включая относительно небольшое количество иностранных граждан, проживающих там). Министры, скорее всего, одобрят первоначальный период длительностью только в один год с возможностью продления еще на два года.

По совпадению страны ЕС как раз планировали обсудить серьезную реформу политики ЕС в отношении убежища на совещании в четверг. В течение нескольких лет не удавалось достичь прогресса в отношении примерно 100 тыс. чел., ежегодно прибывающих на нерегулярных судах через Средиземное море. Однако сейчас эти дебаты отошли на второй план, поскольку все внимание уделяется преодолению кризиса. К моменту, когда переговорщики вернутся за стол, украинский опыт полностью перекроит всю дискуссию.

Опасения по поводу кризиса нерегулярной миграции останутся в тени

В отличие от 2015 г., прием беженцев войны из соседней Украины пользуется поддержкой среди европейцев, и многое будет сделано для размещения вновь прибывших. Украинцы имеют прочные языковые и исторические связи с потенциальными принимающими странами и, безусловно, являются невинными и ничего не подозревавшими жертвами неспровоцированного конфликта, в котором многие заплатили высокую цену за стремление к более тесным связям с Европой.

Однако каждый беженский кризис следует по дуге от первоначальных положительных эмоций принятия до разочарования из-за первоначальных проблем, а затем страха перед растущим числом и ощущением, что открытые границы и принимающие сообщества уязвимы для злоупотреблений. Неизбежно будет возникать некоторая напряженность в отношениях с местными сообществами в период высокой инфляции и повышенного напряжения в аспектах безопасности. Однако она, вероятно, будет управляемой.

Союзу необходимо будет адаптировать поддержку для прифронтовых стран, особенно на более поздних этапах кризиса, когда потребуется помощь в интеграции после исчерпания первоначальных ресурсов и в случае прибытия дополнительного массового количества людей. Это может произойти раньше, чем кажется вероятным сегодня, особенно если какой-либо поворот в ситуации, связанный с безопасностью, приведет к манипулированию мигрантами как инструментом геополитического давления со стороны России или Беларуси, как это произошло в 2021 г.

Ключевым вопросом является продолжительность беженского кризиса. Возможность быстрого возвращения в Украину повлияет на выделение значительных ресурсов ЕС для помощи в восстановлении страны, а не для поддержки прифронтовых с ЕС государств в интеграции долгосрочных беженцев. В любом случае экономический ущерб, нанесенный войной, придется преодолевать по крайней мере десять лет, при этом такая ситуация будет и в дальнейшем провоцировать активный отток населения, который существовал и в последние годы. Украинские мужчины, которые сейчас воюют, могут предпочесть воссоединиться со своей перемещенной семьей в ЕС после конфликта, а не наоборот. Еще до конфликта денежные переводы из-за рубежа составляли около 8% ВВП Украины, и теперь их значение резко возрастет наряду с пакетами международной помощи.

Украина имеет собственное немногочисленное мигрантское население, состоящее из мигрантов с постсоветского пространства, а также из Индии, Бангладеш, Сирии, Афганистана и др. Далеко не все будут готовы переместиться в ЕС в нынешнем потоке. Но некоторые из них, вероятно, воспользуются обычным процессом оформления убежища в соседних странах.

Кроме того, контрабандисты из других регионов будут оказывать давление на новую политику открытых границ, пытаясь направлять своих клиентов с территории Украины к открытой восточной границе ЕС. В какой-то момент станет очевидным, что некоторые пересекающие границу лица не являются украинцами или никогда не жили в Украине. Преодоление таких «факторов притяжения» в отношении регионов, не затронутых конфликтом, вероятно, будет одним из пунктов обсуждений министров на этой неделе, особенно в том, что касается четкого информирования о политике Европы в отношении приема лиц, прибывающих из Украины.

*Источник: Frontex