В четверг, 3 марта 2022 г., на внеочередном заседании Совета по юстиции и внутренним делам (JHA) прошло голосование по предложению Европейской комиссии впервые активировать Директиву ЕС о временной защите для лиц, спасающихся от войны в Украине.
В новом выпуске "Комментарий ICMPD", опубликованном 2 марта 2022 года, Мартин Вагнер, старший советник ICMPD по вопросам политики, проанализировал Директиву ЕС о временной защите и ее значение для людей. Данный Комментарий также доступен на английском и украинском языках.
Поскольку война в Украине продолжается в масштабах, превышающих все ожидания, многие украинцы вынуждены искать защиты в соседних странах. Жестокость, с которой российские военные наносят удары по всем частям Украины, вызывает опасения, связанные с вынужденным перемещением в беспрецедентных масштабах в новейшей истории Европы. Менее чем через неделю Украину уже покинули 874 тыс. человек (по состоянию на 2 марта). Соседние страны ЕС – Польша, Словакия, Венгрия и Румыния – уже продемонстрировали удивительно быструю и небюрократическую реакцию, открыв свои границы и разрешив въезд людям. В то время как обеспечение немедленной защиты от угрозы жизни и здоровью, несомненно, является наиболее важной целью, решение о правовом статусе людей в ЕС является важным и будет оставаться таковым, поскольку оно также определяет их права.
Хотя украинцы действительно могут въезжать в ЕС без визы, это не предоставляет никаких прав. Безвизовый режим предназначен для краткосрочного пребывания (до 90 дней) в ЕС, в основном в туристических целях или для краткосрочных визитов. Это, безусловно, дает украинцам важное право на въезд и пребывание в странах ЕС – право, которым не могут воспользоваться большинство других беженцев, прибывших в ЕС в прошлом, таких как афганцы, сирийцы или эритрейцы. Однако это не обеспечивает доступ к каким-либо услугам и, что особенно важно в условиях продолжающейся пандемии, не включает в себя никакой страховки, покрывающей медицинские нужды. Кроме того, безвизовый режим распространяется только на граждан Украины, а не на граждан других стран, проживавших в Украине, таких как иностранные студенты, лица без гражданства или лица, получившие статус беженца в Украине, которые также вынуждены были бежать от войны.
Какая защита предоставляется?
ЕС создает свою Общую европейскую систему убежища (CEAS) с 1999 г., пытаясь гармонизировать и стандартизировать ее во всех 27 государствах-членах ЕС. По сути, эти стандарты определяют, кому будет предоставлена защита и какие права предоставляются вместе с этой защитой. Общая европейская система убежища (CEAS) предусматривает три разных статуса для лиц, нуждающихся в защите, которые различаются по своей применимости в отношении приема беженцев из Украины:
- Защита беженцев
- Вспомогательная защита
- Временная защита
Наиболее известным инструментом является защита беженцев, которая представляет собой самую сильную форму защиты, поскольку предусматривает обширные права, аналогичные правам граждан. Она гарантирует право на пребывание не менее 3 лет, доступ к услугам, воссоединение семьи, право на трудоустройство и образование. Однако защита беженцев в ЕС, по существу, основана на логике преследования. В соответствии с Конвенцией 1951 г. о беженцах, в рамках Общей европейской системы убежища (CEAS) эта защита применяется к лицу, которое имеет обоснованные опасения преследования по крайней мере по одной из пяти причин (раса, религия, национальность, политические убеждения или принадлежность к определенной социальной группе) и находится за пределами страны происхождения. Ситуации неизбирательного насилия, такие как война в Украине, направленного против населения в целом, не (обязательно) соответствуют такой логике, основанной на преследовании.
В 2004 г. ЕС решил закрыть этот пробел в защите, внедрив статус вспомогательной защиты. Помимо прочего вспомогательная защита касается ситуаций серьезных и индивидуальных угроз лицам, сталкивающимся с неизбирательным насилием в ситуациях международного или внутреннего вооруженного конфликта. Продолжающаяся война в Украине, безусловно, соответствует такому определению. Вспомогательная защита также предусматривает широкие права, хотя и меньшие, чем предоставляемые людям со статусом беженца. Она обычно менее длительна (но не менее 1 года с возможностью продления) и предусматривает доступ к трудоустройству и другим услугам, а также более ограниченные права на воссоединение семьи.
Как защита беженцев, так и вспомогательная защита предоставляется государствами-членами ЕС по результатам утомительных и часто длительных индивидуализированных процедур, призванных дать оценку соответствия какого-либо лица установленным критериям. Процедура может занять еще больше времени, если в систему за короткое время поступит большое количество соискателей. Когда война в бывшей Югославии в 1990-х годах вынудила тысячи боснийцев бежать, системы предоставления убежища в таких странах, как Австрия или Германия, вскоре рухнули. Не имея какого-либо соответствующего инструмента, способного обеспечить ситуативную защиту такому большому количеству людей, такие страны, как Австрия, предоставили боснийцам статус «временного пребывания», что в конечном итоге послужило основой для первой директивы ЕС об убежище в 2001 г. – Директивы о временной защите.
Временная защита – инструмент ЕС на случай «массового притока»
Если за последние два десятилетия государства-члены ЕС предоставили статус беженца или вспомогательную защиту тысячам нуждающихся, то временная защита в соответствии с Директивой о временной защите никому и никогда не предоставлялась. Это потому, что данный инструмент никогда не применялся. Для применения Директивы Совет должен согласиться с предложением Комиссии большинством голосов (не менее 15 государств-членов, представляющих не менее 65% населения ЕС). В прошлом были попытки использовать этот инструмент – в 2011 г., когда многие пересекли Средиземное море из стран Северной Африки после «арабской весны», и особенно в контексте большого количества беженцев и мигрантов, прибывших в 2015-2016 гг., а также недавнего бегства афганцев после захвата власти талибами в августе 2021 г. Однако такие призывы не нашли достаточной поддержки для применения этого инструмента, а Директива была широко признана недееспособным законом. Теперь, когда сотни тысяч украинцев прибывают в восточные страны ЕС, этот инструмент может неожиданное получить вторую жизнь.
Однако сложный процесс применения указанного инструмента был не единственной причиной, по которой временная защита оставалась неиспользованной. Отсутствие общего понимания того, как определить «массовый приток», и боязнь создания эффекта притяжения, который приведет к еще большему количеству прибывающих, были двумя другими ключевыми факторами в принятии решения. Последний аргумент, которому пока не хватает доказательств, возможно, имел некоторые преимущества в других контекстах. Так, предоставление защиты в ускоренном режиме афганцам в 2021 г. или сирийцам в 2015-2016 гг., по всей видимости, привлекло дополнительное количество беженцев, направляющихся в ЕС. Однако в нынешних условиях у украинцев, вынужденных бежать от российской агрессии, нет другого выбора, кроме как обратиться к соседним странам ЕС (и Молдове).
Интересно, что Директива о временной защите также содержит пункт о солидарности, который также не нашел поддержки со стороны государств-членов в прошлом. В соответствии с этим пунктом, страны ЕС должны уведомлять Совет и Комиссию о своих возможностях приема и переселять людей из стран, чьи возможности были исчерпаны. Однако на этот раз страны, которые в прошлом наиболее решительно выступали против переселения (напр., Польша, Венгрия, Чехия и Словакия), в настоящее время являются основными странами назначения – не только из-за их географического положения, но и из-за значительной украинской диаспоры, проживающей там. Тем не менее, следует ожидать, что переселение будет предметом обсуждения даже при нынешней широкой поддержке населения, покидающего Украину – не в последнюю очередь поскольку это коснется значительного числа людей, и, согласно Директиве, переселение также потребует согласия заинтересованных лиц.
Но в отношении переселения требуются дополнительные разъяснения. При каких обстоятельствах лица, находящиеся под временной защитой, могут получить доступ к обычным процедурам убежища (которые, согласно Директиве, должны оставаться открытыми)? Как будет организована поддержка приема, если Директива об условиях приема не применяется в случае временной защиты? Какие конкретные следующие шаги необходимо предпринять государствам-членам после активации Директивы о временной защите? Это лишь некоторые из вопросов, требующие ответов и рекомендаций после (в случае) применения Директивы.
Директива о временной защите прежде всего позволяет избежать длительных процедур определения того, подвергается ли кто-либо индивидуальному преследованию или неизбирательному насилию. Все те, кто прибывает в большом количестве («массовый приток») из определенной страны или географического региона, описанного Комиссией и согласованного Советом, немедленно получают временную защиту на срок не менее одного года. Временная защита предоставляет доступ к занятости и самозанятости, образованию, жилью, медицинскому обслуживанию и воссоединению семьи. По сути, она содержит большинство прав, предоставляемых статусом беженца или вспомогательной защиты – без бюрократических проволочек.
Наконец, хотя название статуса защиты предполагает ее временный характер, на самом деле она может оставаться в силе длительное время. Так, Турция ввела временную защиту для сирийцев в 2014 г., и спустя 8 лет этот статус все еще действует. Все зависит от развития событий в Украине, особенно когда война закончится и ситуация позволит людям вернуться. До этого момента временный статус упраздняться не будет. В контексте бывшей Югославии после отмены временной защиты многие вернулись или были вынуждены вернуться, но значительное число боснийцев осталось в Австрии и Германии, получив обычное разрешение на проживание, и в конечном итоге натурализовавшись.
Что дальше?
В настоящее время крайне важно быстро предоставить доступ к здравоохранению, жилью и другим основным потребностям для большого количества населения, преимущественно состоящего из женщин, детей и пожилых мужчин. Это то, что временная защита предоставляет эффективнее, чем обычные статусы. И на самом деле такие страны, как Венгрия, Словакия и Польша уже приняли или планируют принять национальные положения о чрезвычайных ситуациях, которые, по сути, обеспечивают временную защиту. Но национальные подходы могут привести к нежелательным различиям в защите в странах ЕС.
Но сейчас мяч находится на стороне Комиссии. На внеочередном заседании Совета по юстиции и внутренним делам (JHA), 27 февраля 2022 г., Комиссия предложила активировать Директиву, и, по всей видимости, министры в целом поддержали эту инициативу. Квалифицированным большинством голосов решение Совета может ввести временную защиту в ЕС уже на завтрашнем заседании Совета (3 марта).
В преддверии этого заседания Совета Комиссия сегодня опубликовала свое предложение для Совета. Комиссия предлагает применить временную защиту к гражданам Украины, а также к гражданам третьих стран и лицам без гражданства, проживающим в Украине на законных основаниях (с учетом того, что они не могут вернуться в свою страну или регион происхождения или длительное время проживали в Украине) и членам их семей. Предложение вступает в силу немедленно после публикации Решения Совета с первоначальным сроком действия в один год (который может быть продлен). Государства-члены будут обмениваться информацией о его реализации через Сеть по обеспечению готовности к миграции и управлению кризисными ситуациями, которая координируется Комиссией. Солидарность или переселение более подробно не описаны. Кроме того, предложение сопровождается Коммюнике, содержащим оперативные рекомендации по управлению внешними границами для содействия пересечению границы между ЕС и Украиной. В целом Комиссия предполагает, что численность перемещенных лиц составит от 2,5 до 6,5 млн человек. Ожидается, что около половины из них получат поддержку большой украинской диаспоры в ЕС, а другая половина может обратиться за международной защитой в ближайшие годы.
Таким образом, временная защита, которую уже много раз объявляли недееспособной, может пережить историческое возрождение уже завтра – вероятно не потому, что это лучший инструмент, а потому, что он является единственно доступным в данный момент. При этом она может стать ключевым символом столь необходимой незабюрократизированной и единой реакции ЕС на украинцев, переживающих самый мрачный час в нашей новейшей истории.
