Масштабное перемещение из Украины вызвало растущую озабоченность в отношении лиц, которые считались уязвимыми до начала войны, а также тех, кто приобрел уязвимость в связи со своим перемещением. Несмотря на быстрое развертывание временной защиты, обеспечение надлежащей поддержки с учетом масштабов и особенностей перемещения из Украины остается сложной задачей, в т.ч. в Польше – основной стране назначения.
В этой статье, опубликованной 6 сентября 2022 года на сайте www.icmpd.org, Юстина Сегеш Фрелак и Анна Пилат, исследуют вопрос реализации Директивы о временной защите в Польше. Статья также доступна на английском языке.
Читайте полный комментарий на английском языке на веб-сайте ICMPD.
После вторжения России в начале этого года через границу Украины бежали семь миллионов человек, при этом подавляющее большинство направились в соседние страны ЕС, в т.ч. около 1,4 млн в Польшу. Следует отметить, что не только темпы и масштабы этого перемещения отличаются от предыдущих кризисов, но и состав этой группы также является особенным. Прибывают в основном женщины, дети и пожилые люди. На первые две группы в Польше приходится примерно 94% зарегистрированных бенефициаров временной защиты (БВЗ). Среди детей, покидающих Украину, значительное число находятся без сопровождения или разлучены со своими попечителями. Кроме того, имеющиеся оценки показывают, что примерно 10% БВЗ в ЕС страдают какой-либо формой инвалидности. Некоторые группы, очевидно, требуют особого внимания, поскольку им может понадобиться специализированная поддержка в обустройстве. Между тем психическое здоровье и условия труда также являются важными аспектами, требующими проактивного подхода для снижения уязвимости.
Аналогичные ситуации свидетельствуют со всей очевидностью, что перемещение может усугубить существующую уязвимость женщин, детей и пожилых лиц, особенно если они путешествуют в одиночку или уже имеют инвалидность. Кроме того, некоторые из бежавших от войны могли подвергнуться пыткам или другим серьезным формам насилия. Перемещенные лица также рискуют столкнуться с отдельными лицами и организованными преступными группами, которые охотятся на уязвимых лиц, заманивая их в сексуальную или трудовую эксплуатацию через интернет или непосредственно на пунктах пересечения границы. Кроме того, распространенные виды мошенничества, такие как вымогательство денег или взимание несоразмерной платы за услуги, усугубляют риски.
Для удовлетворения потребностей уязвимых групп и в свете значительного числа прибывших Польше и другим принимающим правительствам настоятельно рекомендуется адаптировать свои существующие системы поддержки для обеспечения более надежных и целенаправленных мер поддержки и в конечном итоге надлежащей защиты. Спустя шесть месяцев после начала конфликта эта работа ведется, но остаются важные пробелы.
Удовлетворение особых потребностей в соответствии с Директивой о временной защите
В соответствии с Директивой о временной защите, государства-члены ЕС должны оказывать помощь БВЗ с особыми потребностями. Так, Румыния приняла нормативные положения о правах несопровождаемых несовершеннолетних, лиц с ограниченными возможностями и пожилых лиц с ограниченной подвижностью, а Хорватия предлагает жилье специально для уязвимых групп. Все большее число стран, включая Польшу, также запускают коммуникационные инструменты для повышения осведомленности о рисках стать жертвой торговли людьми.
В Польше – стране с наибольшим количеством зарегистрированных БВЗ в ЕС – конкретные нормативные положения, касающиеся уязвимых групп, определены в Законе о поддержке граждан Украины в связи с вооруженным конфликтом. Это важный шаг вперед, но для обеспечения надлежащей защиты лиц, подвергающихся особому риску, требуются более целенаправленные подходы, отвечающие конкретным потребностям уязвимых групп.
Защита несопровождаемых и разлученных детей
Дети подвергаются особому риску торговли людьми и жестокого обращения, особенно те, кто пересекает границу ЕС без сопровождения родителя или законного опекуна. С начала войны в Украине 24 февраля 2022 г. из Украины в Польшу въехало и было поставлено на временный учет более 575 тыс. несовершеннолетних. Уже в мае Польша стала домом еще для 4 тыс. украинских сирот, в т.ч. с ограниченными возможностями, а нынешние цифры, вероятно, намного выше. Польская и украинская системы институционального ухода принципиально отличаются: В Польше, где более десяти лет назад были инициированы глубокие системные реформы, крупных учреждений по уходу больше не существует, но они все еще распространены в Украине. Эвакуация целых заведений (иногда насчитывающих 100-200 детей) была сопряжена со сложностями из-за отсутствия аналогичных институциональных возможностей и механизмов в Польше.
Большинство детей, въезжающих в Польшу, сопровождаются родственниками или другими попечителями, которые не являются их законными опекунами, а это означает, что уход за ними должен быть официально оформлен. Поскольку существующие системы патронатного воспитания перегружены, были введены специальные и более гибкие меры, а именно институт временного опекуна. В этой системе временным опекуном является либо гражданин Украины или Польши, с которым ребенок пересек границу, либо лицо, ранее не связанное с ребенком (напр., волонтер). Права временного опекуна идентичны правам законного опекуна (напр., родителя).
Статистика свидетельствует о необходимости такой меры – по состоянию на 2 июня назначено 19 200 временных опекунов для 23 тыс. несовершеннолетних из Украины. В соответствии с новым Планом ЕС по борьбе с торговлей людьми, Польша также запустила специальную систему на базе ИКТ (при Министерстве семьи и социальной политики) для регистрации этой группы детей и активизировала сотрудничество с украинскими коллегами для предотвращения таких угроз, как торговля людьми, незаконное перемещение детей за границу и усыновление, противоречащее украинскому законодательству.
Несмотря на то, что система временных опекунов действительно оперативно решает юридическую ситуацию с несопровождаемым или разлученным ребенком, она имеет ряд недостатков. Во-первых, социальным работникам может быть сложно с высокой степенью достоверности проверить заявление на получение временного опекунства, если соответствующая информация в нем ограничена или отсутствует. Отсутствие надлежащей проверки анкетных данных может увеличить риск жестокого обращения с детьми. Во-вторых, не менее сложно контролировать качество попечительства в условиях временного опекунства, так как БВЗ часто меняют место жительства в Польше и странах ЕС или даже возвращаются в Украину. Руководящие принципы надзора и в более общем плане всю экосистему поддержки, предусматривающую участие психологов, советников и юридических консультантов, еще предстоит разработать и внедрить.
Наконец, еще одной проблемой является нехватка социальных работников и ограниченный опыт работы с непольскими клиентами соответствующих учреждений (напр., судов по делам опекунства, центров социального обеспечения и системы патронатного воспитания). Это может быть связано с относительно небольшим количеством несопровождаемых несовершеннолетних в польской системе защиты в прошлом (так, только 200 из 7 700 заявок на получение международной защиты в 2021 г. поступили от несопровождаемых несовершеннолетних). В сочетании с ограниченным знанием соответствующих украинских нормативных положений такая ситуация может легко создать пробелы в защите детей, особенно когда разбирательство должно быть завершено очень быстро (суд по делам опекунства должен рассмотреть дело и вынести решение в течение трех дней). Увеличение числа социальных работников, нанятых местными органами власти, а также расширение обучения по работе с детьми мигрантов/беженцев должно стать частью долгосрочного решения этих вызовов.
Охват лиц с ограниченными возможностями официальной политикой
По скромным подсчетам, с июля примерно 15 тыс. чел. с ограниченными возможностями прибыли в Польшу из Украины, но, как и несопровождаемые несовершеннолетние, многие из них не вошли в статистику. Крайне важно обеспечить должное понимание потребностей лиц с ограниченными возможностями, включая надлежащую помощь, такую как ортопедическое или реабилитационное оборудование, доступ к медикаментам и/или информацию о доступной поддержке.
В настоящее время не существует системы приема (или более широкой системы поддержки), разработанной специально для этой группы БВЗ. Одной из инициатив, направленных на удовлетворение некоторых особых потребностей этой группы, является «Помощь гражданам Украины с ограниченными возможностями – программа, запущенная Государственным фондом реабилитации лиц с ограниченными возможностями с бюджетом в 130 млн злотых (27 млн евро), которая доступна для муниципалитетов и НПО. Организации гражданского общества, которые предлагают поддержку польским гражданам, теперь также оказывают помощь БВЗ с ограниченными возможностями путем предоставления жилья, медицинского оборудования, юридической и психологической поддержки, а также переселения людей в другие государства-члены ЕС, где специализированная помощь более доступна, часто в партнерстве с частным сектором. Однако их ресурсы и возможности не отвечают всем потребностям, и многие люди с ограниченными возможностями по-прежнему испытывают трудности с получением помощи.
Хотя они юридически охвачены официальной политикой в отношении лиц с ограниченными возможностями, в действительности все обстоит гораздо сложнее. Сразу по прибытии серьезной проблемой становится отсутствие приемных центров, адаптированных к потребностям людей с ограниченными возможностями. Длительное пребывание во временных групповых приемных центрах является обычным явлением и может быть особенно сложным для людей с ограниченными возможностями. Конечно, нехватка надлежащего жилья для уязвимых групп в целом (особенно для людей с ограниченными возможностями) была давней проблемой в Польше, которая усугублялась из-за большого количества прибывающих.
Примечательно, что украинские справки об инвалидности не признаются в Польше, что ограничивает доступ к государственной поддержке. Получение польского эквивалента обременительно, особенно с учетом того, что люди, пересекающие границу, часто не имеют при себе полных (или каких-либо) медицинских документов. Существуют также ключевые различия в системах оформления инвалидности в Польше и Украине, а также причины объявления инвалидности. Тем, у кого есть справки, необходимо перевести украинские медицинские документы на польский язык. На практике процесс получения польской справки сложен, дорог и отнимает много времени у всех вовлеченных сторон.
Даже в случае предоставления поддержки ее получение в краткосрочной перспективе может быть затруднено из-за нехватки доступных услуг, что свидетельствует об ограничениях системы обслуживания лиц с инвалидностью и здравоохранения в более широком смысле, испытавших значительную нагрузку с момента вспышки пандемии COVID-19. Практикующие специалисты подчеркивают, что дети с ограниченными возможностями, прибывающие из Украины, также страдают от травм, вызванных войной, эвакуацией и путешествием, что еще больше усложняет диагностическую картину и последующие потребности в лечении.
Решение проблем с психическим здоровьем
Как и другие беженцы, лица, спасающиеся от войны в Украине, подвержены более высокому риску возникновения проблем с психическим здоровьем. Хотя не у всех пострадавших разовьется психическое расстройство или потребуются клинические психиатрические услуги, существует необходимость в развитии потенциала в области психиатрической помощи в дополнение к целому ряду других, неклинических форм психической поддержки. И хотя перемещение создает новые проблемы с психическим здоровьем, некоторые беженцы также захотят продолжить лечение или получение других услуг, к которым они имели доступ до войны. БВЗ в Польше имеют право на бесплатную психологическую помощь, предоставляемую муниципалитетом, однако нехватка специалистов (особенно в области детской психиатрии) остается ключевой проблемой. Количество психологических учреждений в Польше, в которых работает украино- и русскоязычный персонал, растет, но масштабы их деятельности и доступность ограничены, что создает барьеры для доступа. Очевидно, что возможности системы охраны психического здоровья должны быть усилены в целом и в отношении беженцев в частности.
Неформальные инициативы и НПО играют жизненно важную роль в дополнении системы психологической поддержки Польши. Существует ряд специализированных НПО, особенно в крупных городах Польши, которые оказывают поддержку лицам с психическими расстройствами, независимо от того, существовали ли они ранее или возникли в результате перемещения. К таким НПО относятся Польский миграционный форум, который обеспечивает поддержку в рамках проекта ICMPD «КОМПЛЕКС». Хотя некоторые НПО оказывают специальную поддержку, в случае рекомендованного психиатрического лечения возникают более серьезные вызовы. Наряду с увеличением возможностей системы охраны психического здоровья в Польше, расширение масштабов дополнительных инициатив под руководством НПО представляет собой действенную стратегию для удовлетворения острых потребностей беженцев в области психического здоровья.
Уязвимости, связанные с работой
Наконец, необходимо устранить другие риски и факторы уязвимости, особенно связанные с рынком труда. В Польше сейчас работает все больше украинцев: имея право на трудоустройство, предоставленное Директивой о временной защите, около 420 тыс. чел. уже нашли работу в стране. Поскольку низкоквалифицированные вакансии являются наиболее доступными, многие БВЗ (часто имеющие избыточную квалификацию) соглашаются на работу в плохих условиях и/или с оплатой ниже минимальной. Не следует недооценивать масштабы нелегального трудоустройства; степень уязвимости беженцев к торговле людьми и частота использования принудительного труда увеличиваются, если их права не защищены. Поэтому необходимо усилить контроль за нарушениями на рынке труда, а также проводить информационные кампании как среди БВЗ, так и среди работодателей.
Впереди ухабистая дорога?
Нет сомнений в том, что масштабы и темпы прибытия из Украины способны подвергнуть испытаниям возможности любого государства-члена ЕС, особенно таких стран, как Польша, которая традиционно была местом назначения для трудовых мигрантов и имеет ограниченный предыдущий опыт работы с уязвимыми группами мигрантов. Несмотря на серьезные проблемы, текущая ситуация также создала окно возможностей для принятия новых мер в области миграционной и интеграционной политики. Существенные изменения включают создание системы временного опекунства (давно рекомендованной экспертами), регистрационной базы данных о несопровождаемых несовершеннолетних и предоставление немедленного доступа к системе здравоохранения для БВЗ. Эти изменения в политике являются положительным сигналом, но они пока не учитывают должным образом потребности групп, нуждающихся в специализированной поддержке, особенно лиц с ограниченными возможностями и психическими расстройствами. В то же время различные внеправительственные субъекты сыграли решающую роль в заполнении (некоторых) пробелов в услугах.
Отсутствие обмена информацией и координации остается серьезной проблемой для всех задействованных субъектов. Разрозненная работа часто приводит к дублированию усилий, особенно когда вовлекаются новые субъекты, не имеющие опыта работы с мигрантами или беженцами. Были созданы новые сети и совместные инициативы, исходящие в первую очередь от субъектов, ориентированных на мигрантов, а также от тех, кто непосредственно оказывает поддержку лицам с ограниченными возможностями. Однако зачастую это несистемные и неструктурированные действия, которые в долгосрочной перспективе могут оказаться неустойчивыми. Проект ICMPD «КОМПЛЕКС» направлен на смягчение этой проблемы путем создания сетей и укрепления сотрудничества между различными субъектами, которые в настоящее время активно работают над удовлетворением потребностей уязвимых мигрантов. Создание базы данных с подробными сведениями о доступном жилье, медицинских услугах и поддержке НПО будет способствовать такому обмену информацией и более тесному сотрудничеству.
Поддержка людей с особыми потребностями – это «не спринт, а марафон», особенно с учетом ожидания, что большинство БВЗ останутся в Польше на более длительный период, поскольку война, похоже, не закончится в ближайшее время. Многие из вызовов, с которыми сталкиваются системы жилищного обеспечения, охраны психического здоровья и другие системы, поддерживающие БВЗ в Польше, аналогичны проблемам, с которыми сталкиваются другие страны и население в целом. В дальнейшем крайне важно как укрепить потенциал, так и систематизировать сотрудничество между различными уровнями правительства, местными центрами социального обеспечения, другими государственными службами, частным сектором и НПО. Некоторые из этих решений не требуют значительных усилий от субъектов, пытающихся усилить поддержку уязвимых БВЗ. В то же время без надлежащей и целенаправленной поддержки положение некоторых групп, особенно лиц с ограниченными возможностями, останется крайне сложным. Настало время использовать создавшийся импульс для усиления защиты тех, кто подвергается наибольшему риску.
Данный комментарий основан на работе, выполненной в рамках проекта «Комплексная поддержка лиц в уязвимом положении в польской системе управления миграцией» (КОМПЛЕКС). Он софинансируется программой «Внутренних дел» Министерства внутренних дел и управления, реализуемой в рамках Норвежского финансового механизма на 2014-2021 годы.
Анна Пилат является координатором проектов в ICMPD, где она реализует проект «КОМПЛЕКС». Она обладает опытом в области интеграции мигрантов и экономической миграции в Центральной и Восточной Европе.
Юстина Сегеш Фрелак является старшим советником по вопросам легальной миграции и интеграции. Она обладает опытом в области трудовой миграции, глобального управления талантами, интеграции мигрантов и мобильности внутри ЕС.
